中国政府网13日发布《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（简称“新36条”），鼓励和引导民间资本进入法律法规未明确禁止准入的行业和领域。

  “新36条”明确提出，将进一步拓宽民间投资的领域和范围，鼓励和引导民间资本进入基础产业、基础设施、市政公用事业、政策性住房建设、社会事业、金融服务、商贸流通、国防科技工业等。

  全国工商联政策研究室主任陈永杰说，“新36条”增加和细化了鼓励民间投资进入的领域，对促进非公有制经济的发展将产生深远意义。

  期待民间资本“接棒”

  2005年，国务院出台《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（简称“非公36条”），其中明确提出：“允许非公有资本进入垄断行业和领域，在电力、电信、铁路、民航、石油行业和领域，加快进行改革，引入市场竞争机制。”

  “非公36条”出台一年之后，国资委出台《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》，随后，2007年出台的《反垄断法》更是对国有经济绝对控股重点行业做出相应规定。但由于没有配套细则等原因，相关政策的执行效果并不理想。

  统计显示，截至2008年，我国私人控股在电力、热力生产和供应链中只占13.6%，金融业占9.6%，在信息传输计算机服务和软件业中占7.8%，在交通运输仓促和流通业中占7.5%，水力、环境和公共设施管理业中只占了6.6%。

  2008年以来，为应对国际金融危机冲击，我国政府投资大幅增长，相比之下，民间投资并没有被有效拉动。有关专家认为，民间资本如何顺利“接棒”，从而激发经济增长的内生动力，已经成为一个迫在眉睫的挑战。因此，“新36条”的出台可谓相当及时。

   增加鼓励进入的领域

  陈永杰向记者介绍，与“非公36条”相比，“新36条”最大的差别在于直接落脚于民间投资，相对此前的整个非公经济范围有所缩小，但也更加明确。

  从表述来看，“非公36条”提到，允许非公有资本进入垄断行业和领域，进入公用事业、基础设施、社会事业、金融服务业、国防科技工业建设领域。而“新36条”对相关领域的态度，则从“允许”转为“鼓励”，并且增加和细化了鼓励进入的领域，如增加了政策性住房建设、商贸流通，对其他领域也有了更明确的细化解释。

  此外，“新36条”提到要规范设置投资准入门槛。“这种提法是很有针对性的。”陈永杰说。“新36条”还明确界定了政府投资范围，要求政府投资主要用于关系国家安全、市场不能有效配置资源的经济和社会领域。“这是第一次明确界定政府投资的范围。”陈永杰说。

  “新36条”还提到，国有资本要把投资重点放在不断加强和巩固关系国民经济命脉的重要行业和关键领域，在一般竞争性领域，要为民间资本营造更广阔的市场空间。“这把国有资本的范围做了进一步的界定。”陈永杰说，此前也是没有的。

   无形门槛有待打破

  有关专家在接受记者采访时指出，从表述来看，此次对民间投资支持的力度更大。但激活民间资本最重要的仍是操作层面。全国工商联调研的结果也显示，民营企业家对已经出台的有关政策措施能否得到真正贯彻落实更为关注。

  全国工商联主席黄孟复说，自“非公36条”出台以来，民间投资领域进一步拓宽，“然而，在一些领域，民营经济面前还有一些看得见却进不去的‘玻璃门’，或进去了又不得不在非市场因素干扰下被迫退出的‘弹簧门’。”

  工信部中小企业司司长王黎明也认为，“客观上说，在政策上几乎找不出一条限制民间资本的，但是实际执行过程中到处都有限制的措施。”王黎明说，有些行业已经完全放开了，包括铁路、金融、文化产业等，但是在执行过程中却存在很多不可操作性。

  “银行法明确规定1亿元以上资本可以办区域银行，3亿元以上资本可以申办银行，但谁给你批？不知道。”王黎明说。

  有关专家认为，随着准入门槛的进一步放开，其他无形门槛也要打破，民间资本才有能真正进入相关领域。

放开民间投资有益拓宽上市公司投资渠道

  《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（下称“新36条”）中明确提出，进一步拓宽民间投资的领域和范围，鼓励和引导民间资本进入基础产业和基础设施领域及市政公用事业和政策性住房建设等多个领域。

  对此，有多家券商分析师向记者表示，“新36条”对资本市场的影响将是一个长期的过程，但短期内并不会产生立竿见影的效果。从长期来看，扩大民间投资领域将有利于激发经济增长的内生动力，在促进各行业充分竞争的同时又向市场注入了新的活力。

  “民间资本进入领域的扩大将有效拓宽上市公司的投资渠道。”海通证券宏观经济首席分析师陈露称，对于一些资本雄厚、且有意多元化发展的上市民企来讲，未来可根据自身所处的行业位置、特点，富有针对性的投资上下游领域，通过打通产业链的方式来降低经营成本，实现收益最大化。

  陈露同时指出，随着民间投资的进一步放开，个别利润率高的垄断行业或将成为民间资本追逐的对象，届时多方竞争的局面或使得行业原有公司的营业利润率出现下滑。

  根据“新36条”，国家将支持民间资本以入股方式参与商业银行的增资扩股，参与农村信用社、城市信用社的改制工作。鼓励民间资本发起或参与设立村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等金融机构，放宽村镇银行或社区银行中法人银行最低出资比例的限制。而事实上，一些上市民企在本次意见出台前便已先行一步。仅以小额贷款公司为例，目前已有包括新湖中宝、天通股份等逾20家上市公司对此进行了投资入股，而民企占据了其中的大部分。

  “由于‘新36条’还鼓励和引导民间资本重组联合以及参与国有企业改革，这对于未来上市公司并购重组也将起到一定促进作用。”陈露最后表示。

民间资本对金融机构股权投资比例限制将放宽

  按照《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》要求，国务院将在加强有效监管、促进规范经营、防范金融风险的前提下，放宽对金融机构的股比限制。同时，《意见》强调，鼓励和引导民间资本进入金融服务领域。

  一直以来，银监会对于投资入股金融机构都有较为严格的规定。其中，村镇银行的非银行金融机构投资者的持股比例不得超过其总股本的10%；小额贷款公司的单一自然人、企业法人、其他社会组织及其关联方持有的股份，不得超过小额贷款公司注册资本总额的10%。

  《意见》提出，放宽村镇银行或社区银行中法人银行最低出资比例的限制；适当放宽小额贷款公司单一投资者持股比例限制。这是否意味着《意见》的出台将使得原有的限制被突破？一位业内人士认为，《意见》只是强调了政策面的声音和信息，可能暗示着趋势，但不代表会进行调整。郭田勇则认为，为鼓励民间资本的投资热情，可以将自然人投资入股中小金融机构的比例从10%上浮至15%或20%。但过程将是渐进的。

  《意见》还规定，允许民间资本兴办金融机构。支持民间资本以入股方式参与商业银行的增资扩股，参与农村信用社、城市信用社的改制工作；同时，鼓励民间资本发起或参与设立村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等金融机构；鼓励民间资本发起设立金融中介服务机构，参与证券、保险等金融机构的改组改制；支持民间资本发起设立信用担保公司，完善信用担保公司的风险补偿机制和风险分担机制。

  一位业内人士表示，从政策上来讲，有关部门并没有对民营资本进入设置障碍，但由于存在很多其他方面的原因，在民营资本进入的道路上一直存在一道“玻璃门”。中央财经大学银行业研究中心主任郭田勇也认同“玻璃门”的存在。他指出，要让《意见》真正落实，必须从两个层面推进，打破“玻璃门”。

  “一方面是金融机构，尤其是地方性的金融机构在增资时，控制方不要再给太大的压力；另外，尽管要防范风险，但金融监管部门也应在审慎监管的前提下，尽可能创造条件，让民间资本进到里面来。”郭田勇表示，“既不能不分青红皂白地往里放，也不能因噎废食”。

  《意见》还强调，要落实相关优惠政策。如中小企业贷款税前全额拨备损失准备金政策，简化中小金融机构呆账核销审核程序；对小额贷款公司的涉农业务实行与村镇银行同等的财政补贴政策等。同时，各类金融机构要在防范风险的基础上，创新和灵活运用多种金融工具，加大对民间投资的融资支持，加强对民间投资的金融服务。各级人民政府及有关监管部门要不断完善民间投资的融资担保制度，健全创业投资机制，发展股权投资基金，继续支持民营企业通过股票、债券市场进行融资。

  国泰君安证券金融行业分析师伍永刚指出，《意见》有利于金融服务机构治理结构的改善和竞争机制的完善，提升金融服务行业的活力。但他也同时指出，在鼓励民营资本进入的过程中，针对民间资本的资格审查不能缺省。他认为，未来应主要考察民营资本的实力、长期发展理念等技术指标，防止出现频繁进出、防止因短视而造成金融机构的长期发展不稳定。

参与国企改制重组 民企偏小偏弱现象有望扭转

   民营企业实力较弱的现象有望得到改善。在13日发布的《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》中，鼓励民企通过多种方式参与国企改制重组的提法颇为引人关注。有关专家认为，这意味着民企偏小偏弱的现象有望得到改善。

  《意见》指出，引导和鼓励民营企业利用产权市场组合民间资本，促进产权合理流动，开展跨地区、跨行业兼并重组。支持有条件的民营企业通过联合重组等方式做大做强，发展成为特色突出、市场竞争力强的集团化公司。鼓励和引导民营企业通过参股、控股、资产收购等多种方式，参与国有企业的改制重组。合理降低国有控股企业中的国有资本比例。

  此外，针对此前民企重组国企过程中所遇到的一些问题，《意见》指出，民营企业在参与国有企业改制重组过程中，要认真执行国家有关资产处置、债务处理和社会保障等方面的政策要求，依法妥善安置职工，保证企业职工的正当权益。

  有关专家认为，目前民企兼并重组困难重重，意愿不高。重组并购的行政干预、地方保护色彩浓厚，对民营资本形成了一定程度的挤压。在民企较多的浙江，民企参与重组的热情也并不高，浙江证监局曾对辖区的上市企业进行问卷调查，发现大部分企业参与重组的意愿并不高。正是为了改变这一现状，引导民企做大做强，《意见》提出了上述政策。

  “鼓励民营企业参与国企重组，目的就在于把民营企业培育得大一些，强一些。” 国资委研究中心企业改革与发展研究部部长王志刚对本报记者表示。

  民营企业实力偏弱已是不争的事实，数据显示，在2009年评出的中国企业500强中，只有76家民营企业入围，排名最高的前两位是华为和联想，名次也仅仅分别为第44位和第50位。

  对于实力较弱的民营企业来说，要凭一己之力重组国企显然是十分困难的。对此，王志刚指出，规模较小的民营企业一下子重组大型国企也是不现实的，可以通过联合其他民营企业来进行，也可以通过PE、基金等多种方式来实现。

  鼓励民企参与国企重组也符合国资委一贯的监管思路。在去年年底的央企负责人会议上，国务院国资委主任李荣融指出，要加大央企母公司层面的公司制股份制改革，引入社会资本，实现产权多元化。随后，李荣融又在全国国资监管会议上表示，鼓励、支持各种国有制性质的企业，特别是有实力、有信誉的民营企业参与国有经济布局结构战略性调整。

  事实上，鼓励民企参与国企重组也是一种双赢。王志刚指出，鼓励民营企业参与国企改制重组，与国资委一直确定的股权多元化方向是一致的，“民营企业参与国企重组可以使得国企的监管方增加，不同监管方可以相互制衡，完善公司治理结构。”

土地一级开发市场或进一步放开

  《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》指出，“积极引导民间资本通过招标投标形式参与土地整理、复垦等工程建设。”著名土地专家邹晓云昨天向记者表示，鼓励民资进入土地整治，其内涵以及具体操办法有待进一步细化，但该领域的开放无疑将影响深远。也有分析指出，在鼓励民资参与土地整治的大背景下，土地一级开发市场可能进一步向民资放开。

  一般而言，土地综合整治是指在一定区域内，按照土地利用总体规划确定的目标和用途，以土地整理、复垦、开发和城乡建设用地增减挂钩为平台，推动田、水、路、林、村综合整治，改善农村生产、生活条件和生态环境，促进农业规模经营、人口集中居住、产业聚集发展，推进城乡一体化进程的一项系统工程。

  “从土地整治的一般内涵来讲，政府鼓励民资参与项目应是侧重农村农田。”邹晓云分析指出，土地一级开发是否纳入鼓励民资投资的范围，还需要进一步细化明晰。

  据了解，无论农村农田的土地整治，还是城市建设用地的一级开发，均存在引入更多民间资本的巨大空间。

  国土资源部土地整理中心主任吴海洋曾表示，在资金使用和整治成效方面，目前农村土地整治存在的问题较多。事实上，材料显示，全国每年投入土地整治的资金有上千亿元，但这些资金的使用是否到位，成效如何，没能得到有效的监管。

  因此，民间资本的引入，将有助于提高全国土地整治的实际效率和成效。

  对此，国土资源部有关负责人也认为，当前有必要创新制度，引导政策性资金、社会资金进入农业农村。其中，对于社会资金要按照市场规律办事，使之能取得合理利润，经济发达地区应该积极探索，消除社会资金进入农业农村的壁垒。

  值得关注的是，有关部门也释放出土地一级开发市场进一步向民资放开的信号。

  记者从国土资源部了解到，从3月份就开始的30个省区市国土资源大调研初步结果显示，在中国快速城镇化的过程中，土地供需矛盾突出。

  一方面，大量土地需求呼唤高效的土地储备体系，而另一方面，受制诸多限制，各地政府在土地一级开发上却处于“有心无力无钱”的窘境。

  “这不但影响了政府土地储备计划和城市土地供应计划的顺利实施，也与政府利用土地供应调控房地产市场的目标产生了巨大矛盾。”一位业内人士表示，该市场的开放是情理之中的事。

  该业内人士表示，如果土地一级开发也纳入鼓励民间资本进入的范围，将是一个巨大的市场。事实上，以北京为例，其2010年计划用于土地储备的资金就达1000亿元。

民间资本进入能源领域有“三难”

  《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》提出，鼓励民间资本参与石油天然气建设。对此，业内人士在接受上海证券报采访时表示，对民间资本来说，这是一大利好。但目前来看，民间资本进入能源领域还有三大困难。

  最大的困难莫过于当前已几乎没有可供分配给民间资本的区块。虽然《意见》明确提出，“支持民间资本进入油气勘探开发领域。”但有业内人士表示，“国内可供勘探开发的区块早在十年前就被登记完了，别说是民间资本，就算是其他国有企业想涉足油气勘探开发，也难以插进脚来。”

  以中信集团为例，石油业务早就被明确为公司的主业，公司也曾勘探过大港油田等区块，但是有的区块没有出油，有的区块难以开采，最终多数无功而返。

  业内人士表示，“不能说陆上已经完全没有区块了，但是还没有被登记的区块更难开发，有经济价值的很难找。”在陆上石油资源愈发紧张的同时，海上石油的竞争也越来越激烈。因此，民营资本想进入海上石油勘探会更难。

  作为海上石油开发的先驱，中国海上石油集团拥有大部分海上区块的开发权；虽然中石油和中石化近年来也认识到了海上石油的潜力，但是两大巨头得到批复的海上区块加起来也不及中海油的五分之一。有业内人士认为，“两大巨头‘下海’都这么难，何况是民营公司。”

  民间资本进入能源领域的第二个困难在于没有切入点。《意见》提出，支持民间资本“与国有石油企业合作开展油气勘探开发。”但是对于国内的区块，国有企业一不缺技术、二不缺资金，没有动力和民营企业合作。而对于国际区块，为了得到所在国政府更多支持，国有企业也更愿意和当地能源公司合作，民营公司没有优势。

  民间资本进入能源领域的第三个困难在于没有定价权和议价权。《意见》明确，“支持民间资本参股建设原油、天然气、成品油的储运和管道输送设施及网络。”对此，有关专家分析说，以天然气的储存装置为例，建设一个天然气储气罐需要一次性投资大量资金，但由于没有国内区块的勘探开发权，储气装置建成后，民营企业将不得不向国有企业采购天然气。在垄断的市场格局下，民营企业几乎没有议价权。

  而对于用户，由于天然气价格属于政府定价的商品，民营企业不能擅自通过提价转嫁成本。因此，夹在国有企业和用户之间的民营储气企业，很多时候处于非常尴尬的境地。

  不过可喜的是，在有关部门的重视下，包括天然气在内的资源价格改革有望提速，民间资本参与石油天然气建设的“天花板”即将松动。

  业内人士表示，如果以上三大困难能够逐步解决，“鼓励民间资本参与石油天然气建设”将真正落到实处。

来源：上海证券报