收入分配改革纠结:6年未弥合的分歧
[发布日期：2010-4-15]
酝酿6年之后，国家发改委牵头制定的《关于加强收入分配调节的指导意见及实施细则》（以下简称“意见”）再度引起市场强烈的期待。
此前不久，“收入分配改革方案重新修改”的消息，掀起了一轮热议。
发改委相关司局随即做出澄清。“打回来重新修改的报道是‘空穴来风’。”3月30日，国家发改委有关司局负责人接受《财经国家周刊》采访时说。
近日，记者从发改委系统获悉，“意见”目前仍在国家发改委研究完善，而收入分配调整改革则已被确认为“十二五”时期一大重点任务，也是拟定中“十二五”规划非常重要的一部分。
意见已经数易其稿，目前主要分歧在于，方案究竟该涵盖哪些方面？是仅作原则性的规定，还是明确分行业、分领域等具体内容？是囊括全社会的分配改革，还是局部调整性的改革？
人们关注的是，收入分配问题如此复杂敏感，一份文件是否能够包打天下，化解全部有关收入分配的大命题？
市场经济带来的分化、财税调节力度的有限与偏差、收入分配秩序的混浊、大量剩余劳动力转移带来的劳动力与资本技术要素供需失衡、现有经济增长模式带来的恶性循环、改革背后的诸多利益博弈……本刊记者调研发现，一系列深层次问题，成为蹒跚前行的收入分配改革背后严重的掣肘、牵绊，从做大蛋糕到分好这块蛋糕，人们无法将全部改革的希望寄托在这一份“意见”之上，未来的路还很长，要做的事情还太多。
6年未弥合的分歧
是仅作原则性的规定，还是明确分行业、分领域具体内容？是囊括全社会的分配改革，还是局部调整性的改革？
中国新一轮收入分配制度改革吹响“集结号”。 4月1日，《求是》杂志发表国务院总理温家宝长文《关于发展社会事业和改善民生的几个问题》，文章提出：“提高城乡居民收入和改革分配制度”，“当前，收入分配问题已经到了必须下大力气解决的时候。”
《财经国家周刊》记者近日亦从权威人士处获悉，国家发改委正在牵头制定完善《关于加强收入分配调节的指导意见及实施细则》（以下简称“意见”），“意见”有望年内出台。以该“意见”内容为牵引，收入分配改革将充分融入未来的“十二五”规划，并已被确认为“十二五”时期关键性任务之一。
据透露，这份“意见”酝酿6年，已经数易其稿，围绕如何实现公平分配，对包括起点干预政策体系（竞争环境和竞争能力）、过程干预政策体系（初次分配过程）和结果干预政策体系（再分配过程）等核心制度框架皆开展了深入调研和论证。
“意见”目前主要分歧在于，方案涵盖的方面、范围，是仅作原则性的规定，还是明确分行业、分领域具体内容？是囊括全社会的分配改革，还是局部调整性的改革？
2010年全国两会以来，围绕收入分配问题，热议之浪此起彼伏。人们关注的是，一份“意见”是否能够包打天下，化解全部有关收入分配的大命题？
怎样协调庞杂局面
早在2004年，有关收入分配制度改革方案的调研工作便已启动，2006年，方案初步拟定，并一度进入征求意见阶段，政府决策层也一直在推进。
解决公平问题，构成新一轮收入分配改革的核心。“更加注重社会公平是今后我国收入分配制度改革的主旋律。在当前收入差距不断扩大的形势下，首要的目标是努力缓解收入差距扩大的趋势，在此基础上，考虑逐步缩小收入差距。”国家发改委宏观经济研究院研究员张本波对《财经国家周刊》说。
改革的目标年份瞄准了2020年。“本轮改革没有非常明确的时间表，但是中央提出2020年构建社会主义和谐社会，实现全面小康，在当中就隐含了国民收入分配的合理化前提。”国家发改委社会发展研究所所长杨宜勇说。
十年，弹指一挥间。彼岸，是公平分配、全面小康、和谐社会的宏伟蓝图；此岸，是收入差距扩大趋势并没有得到真正遏制的现实。
据了解，此前酝酿的草案，涵盖范围很广，但多是概括性表述。“发改委作为‘意见’的牵头协调部门，拿出一个详细且具有可操作性的方案很难。”有知情人士说。
“因为牵涉到各个阶层，各个板块利益的调整，怎样兼顾社会公平正义？怎样和扩大内需转变经济发展方式结合起来？这不是一个简单的问题。各国都是这样，不管一次、二次分配，都是利益格局的变换。”国家发改委上述负责人对《财经国家周刊》说。
这是一个牵动全局的庞杂局面：居民、企业与政府之间的利益协调；居民中，包括高中低收入人群，其中又包含有城乡间不同人群的关系；企业包括大中小型企业，大企业中又包括国有垄断型企业；政府方面，则又包括中央与地方间关系，不同层级地方政府间关系，不同区域地方政府间关系。
“这次改革的阻力非常复杂，这也是（‘意见’）协调这么多年的原因。”杨宜勇认为，收入分配改革这样大的命题，显然不能靠中央一份文件就迎刃而解，还需要多方共同努力，需要具体落实，而不是纸上谈兵。
该动谁的奶酪
收入分配改革方向已明，如今推进的艰难，正源于上述诸多关系之间利益分配的难以协调，牵一发往往动全身。“意见”会将提供一整套改革思路、举措，但改革的每一步都势必牵涉到现有利益格局的重构，阻力无处不在。
以提高最低工资标准为例。国际上普遍统计，最低工资相当于平均工资的40%到50%，中国目前的是20%，提高最低工资标准势在必行。
然而，这势必意味着企业成本增加，如果增长过快、短期增幅过大，就可能影响到企业投资信心，进而影响到就业。这就又要涉及到政府部门对企业如何减税让利，牵涉到政府部门财政收支的结构调整。
另一个改革方向，是采用集体协商谈判的方式增加工人谈判能力。这无疑提供了一个劳资双方博弈的平台，而平台设定合理与否，游戏规则是否公平有效，都将直接影响到谈判双方利益格局的平衡，影响到这一平台功能的发挥，需要谨慎有序推进。
“改革的最大阻力在于富人，在于高收入群体，还有垄断企业和一部分企业主。”杨宜勇说。
这是因为，多年来政府部门一直缺乏合理有效调节过高收入的手段，在事实上造成高收入群体相当低廉的纳税支出。而今后，随着个人所得税制改革、加强税源监控和税收征管、加强个人收入信息体系和个人信用体系建设、开征物业税，低廉的纳税支出将成为过去。
另一方面，温家宝总理在上述文章中明确提出，要坚决打击取缔非法收入，规范灰色收入，逐步形成公开透明、公正合理的收入分配秩序。
具体内容包括，堵住国企改制、土地出让、矿产开发等领域的漏洞，深入治理商业贿赂。严厉打击走私贩私、偷税漏税、内幕交易、操纵股市、制假售假、骗贷骗汇等经济犯罪活动，切断违法违规收入渠道。加大党政机关和事业单位“小金库”治理工作力度，并向社会团体和国有企业延伸。
同时，要推进事业单位工资制度改革，清理和规范工资外的各种津贴补贴、非货币性福利等。加强反腐倡廉建设，深化政务公开，严禁国家机关和教育、卫生等事业单位以及供水、供气、供电等企业乱收费、乱罚款、乱摊派、乱涨价，严厉查处官商勾结、以权谋私、权钱交易的行为。要大力加强反腐倡廉制度建设，从源头上消除腐败行为滋生的土壤。
所有这些，都将意味着对盘根错节的旧有体制下灰色、黑色利益链的清理、切断与消除，阻力、难度可想而知。
政府进什么退什么?
整个收入分配改革错综复杂的利益关系纠葛中，政府处于最核心的主导地位。而问题的复杂之处在于，政府自身同样存在着各种利益的纠结，有时反而成为收入分配秩序失衡的一个诱因。
中国改革基金会国民经济研究所副所长王小鲁认为，在政策层面上存在相当程度的要素配置失衡。
以地方政府为例，其目标是GDP增长、是大项目投资，过分热衷于鼓励资本密集型投资，为大企业提供各种优惠政策，不断把经济资源向强者倾斜；而相对来说，对劳动密集型小企业重视不够。而后者恰恰是解决就业和收入的主力军。
另一方面，正是几十年对效率优先的强调，逐渐演变为“GDP至上”，从而形成发展的单一路径依赖，需要慢慢刹车而不太可能一天转变。区域发展的不平衡也让资本获得了多方需求带来的主动权。
与之相伴的，还有中国现行税制结构的不合理。多年来，以增值税等为主体税种的流转税在中国税制结构中一直处于主导地位，是政府税收收入的主要来源。增值税是链条税，环环紧扣，对企业产品增值部分征税。
这意味着，产业链越长，产品生产得越多，政府可以从企业那里征收到的税会越多，而不论是否产能过剩。这直接推动了地方政府想尽办法引进大项目、尤其是重化工类产业链条很长的项目的积极性。
“我们的基本制度还没有从创造GDP转到让老百姓更加富裕的轨道上来。”教授郑功成说。
从财政支出看，政府财政收入占到GDP的25%，但是财政支出用于民生部分仍然严重不足，大量资金用来进行投资，加大了收入分配的结构问题。
“现在谈基础设施，都只知道经济性基础设施，就是‘铁公基’，而不重视社会性基础设施，比如公共卫生、教育、社会服务。”浙江大学公共管理学院院长姚先国说，“而后者才是真正改善民生的。”
对社会性基础设施的投入，短期看能直接促进就业，其就业效果要远远高于‘铁公基’，中期看这些基础设施如果向低收入人群倾斜，起到了矫正收入差距的作用，长期看则能提高整个社会的人力资本。但后者相较于“铁公基”来说，对GDP和税收的拉动大为逊色。
对于中国政府而言，政府公共资源的再分配有相当大的调整空间。比如，社会保障在福利国家要占到财政的50%左右，在新兴工业化国家也起码要三分之一以上，中国为12%多，这个空间还很大。
在郑功成看来，财政支出方面的改革必须要“增量”与“存量”同时发力，一定要减少经济建设的直接投入，这方面投入应主要依靠市场的投资和融资；缓建部分公共设施；压缩行政成本；民生由政府来承担责任。“政府控制的财政资源的结构调整应该更多地惠及民生，实现普惠，这是摆在最优先考虑的位置。”他说。
而实现这一改革的最大阻力仍然是原有利益分配格局的调整，是对一个系统，一个部门甚至一个地区所有人利益的重新调整，这同样存在着路径的惯性依赖。与此同时，政府间财政关系的调整、部门利益的消除，都将面临着重重阻力。
“公共权力控制公共资源，一定要谋取公共福利。这是政府合法性的问题。掌握的是公共权力，掌控的是公共资源，理所当然要谋取公共福利。”郑功成说。
而更加现实的问题是，没有足够坚强的意志决心、高超的政治智慧、一整套行之有效的手段，这艘改革之船将无法顺利到达彼岸。
2009年开步走
“意见”出台脚步声悄然临近。“有望于年内出台，将涉及收入分配改革的诸多方面和层次。”杨宜勇日前在接受《财经国家周刊》专访时透露。
国家发改委一位相关负责人对此则略显谨慎。该负责人告诉本刊记者，有关部门正在努力加快推进这件事情，但因为牵涉到“十二五”规划等方面问题，各个相关部委沟通协调也需要时间，目前还没有非常具体明确的出台时间表。
据了解，上述有关工作已部分展开。比如国资委正在研究央企高管薪酬制度；人社部也正在研究分别针对机关、事业单位和企业出台具体的工资收入分配改革措施，将研究出台国有企业工资总额管理办法以及工资法。
在教授郑功成看来，经过三十年鼓励一部分人先富起来的历程，现在确实到了必须把“合理地分配财富”置于跟“尽可能地创造和增加财富”并重的位置上来考虑，才有利于财富的继续增长和长期积累。
他曾建议中央政府，十二五规划应该将“通过收入分配改革和收入分配政策的调整，尽可能缩小财富分配的不公，消除社会分配里的失范现象”纳入其中。“应作为极其重要甚至是头等任务，至少是跟创造财富同等重要的任务。”从本刊最新得到的信息来看，这一建议显然已经得到了中央政府的重视和认可。
2009年是国民收入分配改革具有转折性意义的一年。相对于8.7%的GDP、9.5%的财政收入增速，政府用于民生的投入增长32%以上，其中用于社会保障方面的资金增长16.6%。
“政府的真金白银拿出来了，并且正在沿着制度化的方向迈进，这是一条不可逆转之路。”郑功成对《财经国家周刊》说，这个制度形成以后，会对政府形成强有力的约束，将来要把公共资源越来越多地用到民生，还会对地方政府形成一种强势牵引。
来源:《财经国家周刊》记者 孙雷 殷俊 范若虹
