专访西南政法大学中国社会稳定与危机管理研究中心教授罗兴佐

　　随着几场大雨落下，西南旱灾正在过去。但大旱留给我们的思考不能过去。在谈及此次旱灾的教训中，水利建设是一个核心命题。日前，就这一问题，《第一财经日报》记者专访了西南政法大学中国社会稳定与危机管理研究中心教授罗兴佐。

　　罗兴佐主要从事基层政治和乡村治理研究。从2002年开始，他每年都深入到一线调查农田水利建设，足迹遍布２０多个省市。

　　跳出西南看大旱

　　第一财经日报：西南大旱百年一遇。作为长期在一线调查的专家，你认为导致旱灾最主要的原因是什么？

　　罗兴佐：近年来，我国许多区域都发生了干旱，我国因气象灾害造成的经济损失占所有自然灾害的70％，其中旱灾造成的损失最大，达50％，旱灾已成为我国“头号”气象灾害。但是，在旱灾研究中，切忌简单地将原因归结于自然因素，真正的问题在于人们是如何应对干旱的。

　　2006年湖北荆门地区发生50年一遇的大旱，通过调查我们发现，造成旱灾的原因除自然因素外，更重要的是人为因素。上世纪80年代，荆门市完善的水利系统使得该市成为全国50个商品粮基地县市之一。但是在干旱面前，我们看到的却是断裂的水利系统、陷入困境的水利设施、无为的村级组织以及个体农户无奈又无序的自抗。

　　湖北和西南地区都是水资源极为丰富的地方，湖北素有“千湖之省”之称，西南地区则集中了全国70%的水能资源。此次西南地区又发生了百年一遇的旱灾，如果我们还是仅就西南地区的情况来研究旱灾，就太浅薄了。我们应该跳出西南地区来反思中国的农田水利设施建设和农业安全问题。

　　我们通过调查发现，我国旱灾频发的局面是由这些年来的一系列农村改革和农村社会变迁相互促成的，其中最主要的原因是政府退出、市场失灵及农民合作的解体导致了农田水利系统的衰退和农民合作灌溉的瓦解。

　　由于各个地区地形、作物结构、地方传统等方面的差异，同样的原因在不同地方表现的结果可能会有所不同。但从政府退出、市场化改革的趋势来说是一致的，这使得水利系统抵御旱灾的能力减弱，在不同程度上导致或加剧了旱灾。

　　水利工程市场化改革要慎重

　　日报：我国水利体制市场化改革已经推进多年，你怎么评价这个改革？

　　罗兴佐：水利体制的市场化改革起始于上世纪80年代初，随着农村经济体制改革而启动。从近年我国种植农业频遭旱灾这一结果看，已有的农田水利制度改革在许多方面并不成功。

　　市场化的主要内容包括将水利工程单位进行企业化改制，改革农田水利收费制度。前者意味着将水利工程的管理成本转嫁到农民，后者意味着水利工程单位进一步与政府脱钩，转变为市场经济主体。

　　问题是，这两方面改革的着眼点都在水利工程本身的经营机制上，忽视了这一机制得以运行的其他相关条件，从而使这种单兵突进式的改革遭遇到难以避免的尴尬。

　　农业用水市场的建立，除了水利工程单位要转变经营机制外，还需要市场中的买卖双方具有稳定的合作关系。目前，至少就买方来说尚不能算是合格的一极。卖方若想通过市场经营来维持自身生存，必须解决两个问题：一是水能卖出去；二是卖水的钱能及时收上来。就前者而言，不仅受自然因素影响极大，而且农户还有许多替代性选择，经营者完全无法预测；后者，水利工程单位面对的是分散的农户，不要说农户是否合作,放水本身就是个大问题，即使放水，收费成本也会高得让水利工程单位难以承受。

　　所以，水利设施市场化改革的确能在一定程度上解决水利设施的经营机制问题，使它们能继续运转下去，但市场化并没有也不可能解决农民的灌溉问题。农民的灌溉问题主要是组织问题，即如何将分散的农户组织成一个规模用户，而这是水利设施市场化并不具有的功能。

　　我们在调查中发现，水库、堰塘、泵站等水利设施市场化后，一是增加了农民的用水成本，二是农业灌溉的功能可能丧失，如泵站卖掉以后，因抽水价格高，老百姓不再找泵站抽水，泵站很快就死掉了；买水库的人，则将水库用于养鱼而非灌溉。水利体制的市场化改革，已经使具有公益性的水利设施陷入经营困境。所以，水利工程的市场化改革一定要慎重，不可迷信市场化力量。

　　政府应在农业灌溉中发挥重要作用

　　日报：在水利体系建设中，政府应扮演什么样的角色？

　　罗兴佐：基于农业在我国的特殊地位，政府要在农业灌溉中发挥重要作用。首先，各级政府要转变治水观念，真正将农业灌溉作为风险管理。近年来，基层政府对水利发展多持不出事态度，将干旱作为一个特定的危机事件来处理，疲于应付。干旱不仅是自然现象，它是由自然现象与人类社会对水资源需求之间的相互作用产生的，因此，是否有足够的风险意识，决定了人们是否构建了有效的防灾措施及减灾能力。近年来，我国农业因旱灾遭受的巨大损失，在很大程度上可归结于政府和社会均未能将农业灌溉作为生产风险来对待。

　　其次，各级政府要在继续加大对水利建设投入的同时，规范政府的投入行为，使各级部门对水利的投入真正产生实效。当前，在水利建设中存在多头投入、缺乏规划、重复建设等问题。如国家发改委、国务院扶贫办、农业部、水利部及省级相关部门都有相当一部分资金投入到基层水利建设，但据基层水利部门反映，有些项目从立项到建设、验收，基层水利部门均不知情，以至于各建设项目之间并未形成一个有机的灌溉系统。为此，应该明确县级水利部门作为组织基层水利建设的中心地位，统一协调来自各级政府部门的水利投入。

　　再次，各级政府要想方设法解决水管单位的日常维护问题，确保农业灌溉系统安全。目前多数基层水管单位尽管已改制为企业或进行企业化管理，税费改革后，基本水费不再收取，而政府又没有相应的补助，加上乡村组织退出农业灌溉组织，水管单位迅速陷入困境，职工工资没有保障，日常维护也无从谈起。为此，在各级政府的财政支出中，应划出一部分专项经费用于一些农业灌溉的骨干工程，确保其持续、健康运转。

　　警惕盲目修建“小农水”

　　日报：当前，国家在水利建设投资上的总体思路是重点扶持大、中型水利工程的更新改造，对小微型水利建设采取补助的办法。但这次西南大旱以后，有人呼吁小型水利设施前期投入和运行成本较低，应该转换投资重点，将“小农水”列为水利建设的重点，你怎么看？

　　罗兴佐：从农业生产的角度看，小水利建设的效益十分有限，它们通常只能应付正常年景的水源补充，在干旱年份，它们的抗旱能力很弱。一是受到水源限制，如堰塘依赖自然蓄水，若天气干旱少雨，再大的堰塘也是干的；二是农户购买的抽水设备都是小型或微型的，出水量少。

　　而且，盲目修建小水利容易带来两个严重后果：一是家家都使用小型水利设施容易导致资源浪费和环境破坏；二是破坏原有的灌溉系统，加速已有灌溉系统的瓦解。因为农民的小水利建得越多，农民就越不会使用原有的大中型水利设施，得不到必要的维修资金，就被迫闲置，而一遇大旱要启用这些大中型水利设施时，就可能无法使用。

　　西南地区以旱作物为主，水稻的种植面积很小，而且都是山区丘陵，在西南地区小水利有其优越性。但是，当前中国的农田水利不是要解决风调雨顺时候的问题，而是要解决如何应付中等以上旱情的问题，尤其是要解决粮食主产区的灌溉安全问题。

　　因此，各级政府不能盲目鼓励小水利建设，不能仅从数量上评价农田水利建设，还应从整体、长远角度对水利工程进行统一规划。

 来源:第一财经日报  杨乃芬