北大国家发展研究院成都土地调查系列 

 与国有土地的确权相比，农村集体土地的确权之所以困难，其原因就在于农村土地类型的多样，以及经由建国60年演变而形成的复杂的农地产权现状。下面我们就来回顾一下新中国成立以来农村土地产权的演变过程。由于农用地和建设用地在功能、产权历史和制度约束上有较大的差别，这里分开介绍。

  首先来看农用地。农用地的产权根基于1950年至1952年底的土地改革，这次土改在事实和法律上都承认了农民对土地的私有产权。“平均地权、私人所有”这个农民长期的愿望在新中国终于实现。但是随着人民公社的兴起，农民土地的所有权──当然也包括了处置权和使用权──都组建收归集体。然而，1959到1962年的大饥荒却为这场前所未有的公有化运动留下具有深远影响的一项遗产：自留地制度在农业合作化和集体化过程中，几经收放反复的制度，最终以“人民公社六十条”的实施而定型。从此自留地──这块农民用生命换来的小块土地──成为社员拥有的具有长期使用权和相对完整收益权的农用地。

  1978年安徽凤阳几个农民摁下血指印决定大包干，虽然此后几经反复，但到1984年左右，基本全国搞起了家庭联产承包制，农地承包到户。正式在所有农地上确立了“集体拥有所有权，家庭拥有经营权”的双层权利架构。与土改后确立的农地权利相比，家庭承包制下家户对农地的使用权要弱一些，它是具有期限、且以集体作为发包人的使用权。“包产到户”的安排实际上仅仅是承认了农民在上缴之余对农地的剩余索取权，这与拥有完整使用权并履行税收责任是不一样的。不仅如此，由于长期以来农地实际上承担着保障农户基本生活水平的功能，因人口增减而周期性的调地（例如三年一小调，五年一大调）一直是农村的普遍做法，从而大大弱化了承包地的产权强度。

  在农村，为了让农户能少受调田的影响，许多村组的一种变通做法是设立集体公田。但需要调田时，首先动用公田；只有在公田分配完后，才会调整各家农户的承包地。而另一种办法则是开荒。相对于承包地和公田，尽管荒地也采取了承包的方式，但是由于农民普遍认同“谁开荒谁受益”的原则，因此自己开荒的地很少受人口变化的影响。

  可以看出，由于历史和制度原因，农用地在确权之前是有权利光谱的：自留地、开荒地、承包地、公田使用权强度依次递减。农用地确权的复杂性就在于，作为一次国家行为，需要考虑对不同类型的农用地的使用权进行何种程度上的承认这一问题。而由于多年来随人口变化而调田，加上农业税负较重时期普遍的抛荒和代种现象，农村土地承包制积累了很多遗留问题，这些都加大了承包地确权颁证的难度。

  2008年以来成都农村产权制度改革的实践也表明，农用地的确权难度相当大。更麻烦的是，由于长期以来中国农村缺乏连续、普遍和权威的产权文本记录，以往的历史遗留问题不仅难以得到解决，还很有可能成为未来确权的巨大障碍。其实成都在确权的试点村早已经发现了这个问题。最初以为确权颁证只需要完成实测、盖章、颁证就好了，没想农村土地权属问题非常复杂。哪块土地是我的，哪块是你的；哪块是合法的，哪块是合理的；哪块是有故事的，哪块又是有过官司的，任何外来干部都完全没办法理出个头绪。

  面对这一困难，成都在实践中创造了“议事会”制度。其实，六十年来中国农村产权边界的巨大变动虽然没有可靠的文本记录让外人明白，但对当地、当时的当事人而言，却尚有记忆可寻。于是在村组层面，每5到15户人家推选出一位老人组成的“议事会”就应运而生。其基本职能是对入户调查和实测的结果进行评议，特别是对存在异议、纷争的疑难案例进行解释，并把评议结果作为确权的预案进行公示，反复沟通直到相关各方都接受后，才向政府上报确权方案；最后再经法定公示环节，无异议的才正式颁证。由此，在成都，农村确权已从一个比较抽象的政策目标，发展为由动员、入户调查、实地测量、村庄评议与公示、法定公示、颁证等环节组成的一系列可操作程序。

  与农用地类似，农村集体建设用地产权的基础也是起源于20世纪50年代的土地改革。与农用地被没收并按人口均分不同，农村建设用地原来的占有和使用关系基本得到了维持。从1958年农村人民公社开始，农村建设用地的所有权收归集体所有，但是与这期间农用地除自留地外完全公有不同，长期以来，农户一直免费享有集体建设用地的使用权，施行“共产”但不“共屋”。不仅如此，“人民公社六十条”还明确规定了“社员的房屋永久归社员所有”。这个规定实际上创造出农村最硬的一块产权──社员的房产；加上“地随房走”的原则，这块社员的私产也影响到了房子下面那块宅基地的归属。虽然农用地的产权安排几经社会运动和税制变革变得异常复杂，建设用地的产权安排在全民公有化期间则没受到实质性冲击。无论是社员的宅基地还是房产，长期以来都保留并维持了原有的使用和占有关系。所以，相对农村的承包地，宅基地的历史遗留问题少且易解决，集体内部矛盾不大。

  虽然集体内部有比较清楚的界定，但在改革开放后，集体建设用地权利在国家和集体间的分配一直存在争议。1982年以后，中央开始强化集体建设用地的规划、审批，试图强化国家对集体用地的管理。然而，从1987年开始逐渐在全国实行的由地方政府推行的集体建设用地使用补偿制度以及同年颁布的第一部土地管理法事实上又给予了集体建设用地比较充分的转让权。在这期间，集体对内部建设用地的使用有着事实上的发言权。当然，这样的时光并不长。从1999年起，农村建设用地制度出现重大调整，主要表现在两个方面：一是农村集体建设用地被纳入土地利用年度计划管理；二是除了兴办乡镇企业、农民建房和乡村公共公益事业用地外，其他任何单位和个人要想搞建设，必须使用国有土地，农民集体所有的土地不得出让、转让或者出租用于非农建设。这实质上就确立了国家对建设用地市场的垄断地位，农村集体建设用地的发展权从此被剥夺。

  尽管国家法律对农民建房用地的规模有明确的规定，但是宪法同样规定“村民自治”原则，现实中农村集体建设用地较少受到如城镇一样严格的管理。农户超占宅基地面积、一户多宅、没有正式批文的乡村企业占地等法外事实绝不是个别现象。如果集体建设用地确权按现状颁证，就等于承认了农村的非法用地；但是如果完全按照法规来确权，法律条文与现实的巨大差异，以及农民对集体建设用地长期占有和使用的事实都会使确权工作难以进行。

  成都对这个问题的解法是分阶段开展集体建设用地的确权工作，以求找到现实和政策之间的平衡点。第一步是设定一个被国土资源部所承认的建设用地面积作为确权的总控面积，确下去的集体建设用地面积之和不能超过这个面积。然后在这个总控面积之下，首先开展农户房屋以及附属建筑下面的宅基地的确权工作。然后在全国第二次土地调查结果公布、各地集体建设用地总量得到权威认定之后，再对剩下的乡村企业用地、公益事业用地等视情况确权颁证。

  即便如此，实践中的宅基地确权工作也是困难重重。在成都，光是农户宅基地中的房屋占地面积就大大超过了四川省实施办法所规定的人均20到30平方米的标准。如果按照规定核发宅基地使用权，操作性不强，确权难以进行。问题的复杂性还在于，在1993年国有土地初次登记之后，不少地方曾经开展过全域范围的宅基地颁证工作，其中一些地方甚至把这项工作与农村宅基地常规管理联系在一起。因此，在成都，不少农户都有1993年版、1998年版甚至2004年版的宅基地使用权证。其中潜在的问题在于，以前的颁证测量比较粗糙，因此宅基地的面积和形状可能与现实相差很远。更严重的是，老证上面的信息还是十多年前宅基地初次登记的信息，这期间的变动情况基本上没有可能反映在正式的证件上。这样一来，在何种程度上承认这些已经颁发的证件是确权中必须解开的又一个结。

  面对这些挑战，成都的做法是在“宅基地”这种类型之外另辟一个“其他建设用地”的类型，用两种类型土地的总面积作为农户的住宅用建设用地面积来解决普遍的宅基地面积超过相关规定的问题。成都制定了详细的规则来判定哪些面积应该计入宅基地面积，哪些计入其他建设用地面积，哪些不计入总面积。我们可以用一个三口之家在人均30平方米标准下的确权实例来说明。首先判定标准面积，三口人是90平方米。其次看该农户有没有以前发的老证，或者是否能够证明房屋是在1987年土地管理法颁布之前所建。如果没有证书且不能证明房屋在1987年前修建，那么超过90平方米的部分就要确为“其他建设用地”。如果有老证或者能够证明房屋在1987年前修建，那么就按实际面积和证书面积中较小的那个登记。如果实际面积超过老证上的面积，那么多余部分记为其他建设用地。如果老证少于标准面积的90平方米，那么就按实际面积全部确为宅基地。

  成都的实践说明，农村土地确权绝不是在白板上刻字那么简单。相反，农村土地确权充满了历史、现实与政策的矛盾与冲突。成都实践的可贵之处就在于找到一个各方利益的平衡点，尊重历史，面向未来，并充分发动民间智慧。今年的中央一号文件提出要用３年时间在全国推广确权。我们相信，成都在确权中遇到的这些困难绝不特殊，类似的挑战和困难一定会很普遍，成都的实践为解决这些问题提供了一把可能的钥匙。

--来源:21世纪经济报道   文/谭力