详解地方融资平台风险(图)
[发布日期：2010-3-12]
[ 有专家分析说，地方政府往往以超过财政收入两三倍的规模大量举债，形成“道德风险”。在一些地方官员心中，也有着“钱我来花，债让继任者去还”，“市政建设的政绩是我任期内的，哪怕身后债务如同洪水滔滔”的想法 ]
经历了2009年的信贷大潮和“四万亿”的投资刺激之后，2010年初，一场规范和排查地方融资平台风险的行动又如期而至。
实际上，从去年年底，包括财政部、央行和银监会等部门开始注意到地方融资平台酝酿的风险。
2010年1月19日，在国务院第四次全体会议上，国务院总理温家宝公开提出“尽快制定规范地方融资平台的措施，防范潜在财政风险”列入今年宏观政策方面重点抓好的工作之一。
拉网式排查风险
形势严峻，财政部、央行和银监会等部委开始联合起来对地方融资平台进行拉网式的排查。
“可怕就可怕在谁也不知道地方融资平台到底有多少，举债规模到底有多大。”贵州省财政厅厅长李岷对《第一财经日报》记者表示。
财政部率先动手，去年年底，本报独家报道财政部下发文件，紧急叫停了地方财政为融资平台违规担保向社会公众集资。
《担保法》等法律文件都明确规定，国家政府机关不得担保，尽管地方融资平台向银行贷款和向社会公众集资并不尽相同，但都同样处于违规担保的阴影之下。
此外，近期财政部将牵头在全国进行一次大规模的地方负债和融资平台举债的全面清理，政府融资平台公司与政府直接借入、拖欠或因提供担保、回购等信用支持形成的债务，都在这次清查之列。
同时，李岷对本报记者表示，国务院有关部门已经初步拟定了一份关于规范地方债务和融资管理问题的文件，正在收集地方政府和有关部委的意见反馈。
今年初，银监会开始责令各家银行，对平台公司贷款“项目包”进行逐项开包评估检查，一旦发现有贷款资金没有对应相应项目，原则上将收回该项贷款。
上海银监会3月8日发布新闻稿称，在沪银行业金融机构要通过“解包还原、重新立据，风险分类、保全有力，加强协作、整体评估”，加强和完善政府融资平台企业风险防控工作。
其中，“解包还原、重新立据”就是要求银行对政府融资平台企业2009年底贷款逐笔打开梳理，对每笔贷款逐个开展重新评审和严密的风险排查。
对项目贷款报批手续、环评结果、用地审批、项目资本金到位、银行内部审批及担保落实情况进行审核；对流动资金贷款要重点审核贷款资金实际用途、银行内部审批及担保落实情况等各项要求，同时逐户登记造册、按企业建立信贷台账。
全国政协委员、上海银监局局长阎庆民两会期间对本报记者表示：“目前要督促银行把贷款包重新打开，第一看项目资本金是否真实，如果是真实的，再看是否符合贷款程序，同时符合产业政策的要求，第三看其中抵押担保的手续是否合规。”
在此基础上，根据还款来源进行风险识别和分类：对于具有稳定充足的现金流和第一还款来源、经济可持续、抵（质）押品完备且手续齐全的贷款，可继续予以信贷支持；对于缺乏第一还款来源、现金流不足的贷款，应落实第二还款来源，确保还款有保障；对不符规定投向产能过剩行业、违规挪用或资金闲置的贷款，要下决心采取多种措施尽早回收。
地方千方百计应战
在如此形势下，地方面临着两难处境，一方面，“四万亿”需要地方配套的项目大部分工期都长达两到三年，今年的配套任务不会比去年少；另外一方面，对地方融资平台的排查将降低地方的资金配套能力。
一些地方选择了主动收缩战线。比如，山东省去年底发布《关于加强政府融资管理工作的意见》（下称《意见》），要求设区的市及县级政府要从经济社会发展的实际出发，优化整合本地资源，规范设立融资平台；乡（镇、街道）不得设立融资平台。
将地方融资平台的资金纳入预算成为山东的主要应对方法。上述《意见》规定，为规范政府融资运作程序，防范财政金融风险，山东规定政府融资融入资金实行统一预算，计划管理，合法运作、专款专用。
同时，融资平台须设立专门机构和专用账户，将所承担的政府投资项目与自营业务和其他委托业务分开，进行分别管理，独立核算，并及时将资金运作情况和财务运行状况上报主管部门。
另外一些地方则考虑对地方融资平台进行注资。安徽则考虑以减持国有股的手段向地方融资平台注入资金，以发挥政府“做实”地方融资平台的作用。
全国政协委员、河北省企业家协会会长王永忠接受本报记者专访时表示，地方融资平台的一个方向之一就是成为市场主体参与市场竞争，每一个市场主体其实都有投融资的功能。
全国政协委员、清华大学教授李稻葵在两会期间接受本报记者采访时也表示，实际上地方政府的资产很多，其偿债能力并无问题，完全可以考虑出售资产来做实地方融资平台。
第三种方式则是绕开银行转向信托公司，在目前地方融资平台的资金来源中，80%的资金来源于银行信贷，在银行信贷日益收紧的情况下，不少地方融资平台开始转而向信托公司获得资金。
据《金融时报》报道，在去年的信贷狂潮中，银行纷纷选择暂时将贷款售予信托公司，从而将贷款从其资产负债表上转移，银行也因此能够达到信贷额度或资本充足率目标，同时，信托公司近来越来越多地与银行一道为地方融资平台提供融资。
另据新华海外财经报道，河南某市政府投资公司负责人表示，由于财政部相关政策使得从银行贷款越来越难，其所在的公司将向信托公司寻求贷款。
央行一位地方分行行长对本报记者表示，其具体的做法是银行通过信托理财的方式将投融资平台的贷款转成理财产品，这样可以为后续的贷款提供额度。
但是这条路似乎也被堵住了，中国银监会副主席蔡鄂生在银监会网站9日发布的公告中称，非银监管今年要“抓重点，抓专项，建机制”。其中,“抓重点”就是要对银信合作、信政合作、平台融资、债务风险等问题,以及房地产、证券等敏感性业务进行重点研究和监管。
在同一公告中，银监会主席刘明康说：“要重点关注银信合作业务、信政合作业务、房地产业务等热点业务，防止非银机构成为商业银行规避政策的通道。”
阎庆民则为地方融资平台指出了另外一条道路，他表示，政府融资平台的融资来源过度集中于银行贷款，未来的融资渠道应更加多样化，来自银行系统的融资额应与其他渠道的融资额持平。
阎庆民建议，如果地方融资平台集团下面有上市公司，则可以考虑多利用资本市场，进行定向增发或者配股；或以平台下面的公司作为主体，在中央给定指标范围之内发行公司债或企业债，通过评级、承销以及发债的担保，使得若干部门对平台公司同时负起监管责任，这样更容易把融资平台的风险降到最低。
财力与事权相匹配
尽管上述方法能够缓解一时的燃眉之急，但是在李岷看来，地方融资平台问题的根本还在于地方的财力和事权不相匹配，治本之道在于合理分配中央和地方的事权。
业内人士指出，分税制改革之后，财政收入逐渐向中央集中，地方财政收入在总收入中的比重逐渐下降；而事权即支出责任却逐渐下放。
财政部科研所所长贾康10日在接受包括本报记者在内的媒体采访时表示，分税制改革之前，中央和地方在总收入中的比重大概为4：6，而分税制改革之后，这一比例变为6：4。
尽管财政部有关官员对此多次做出解释说，中央财政每年都会通过大量的转移支付将财政资金重新拨回地方使用，但是在转移支付中，超过一半资金都是专项转移支付，即每一笔钱都有其特定的取向，地方对此没有支配权。
在财权上收、事权下放的情况下，地方支出责任和支出能力之间存在巨大的缺口，很多地方的财政变成了吃饭财政，仅仅够发放公职人员的工资，而基本的公共服务都无法提供，更不用说基本建设了。
“而中国目前的市场体制还是带有计划经济的色彩，中央投资一个项目往往要指令地方进行资金配套，这就导致地方不得不在财政收入之外寻求其他资金来源。”李岷说。
而中国的预算法规定，地方政府不能发行债券，也不能列赤字，这就使得地方政府通过地方融资平台来获得资金提供公共服务和进行基本建设投资。
同时没有“一级政府一级债权”的体制约束，很多地方政府在通过融资平台举债往往面临“道德风险”的诱惑。
有专家分析说，地方政府往往抱着“中央政府不会让地方政府破产”的心态，以超过财政收入两三倍的规模大量举债，形成“道德风险”。在一些地方官员心中，也有着“钱我来花，债让继任者去还”，“市政建设的政绩是我任期内的，哪怕身后债务如同洪水滔滔”的想法。
在李岷看来，要彻底解决地方融资平台的问题，首先需要中央、省、市、县、乡五级政权之间将事权进行合理的划分，“首先要明确什么事情是你该干的，什么事情是我该干的”，然后根据事权配备相应的财力，包括地方财政收入、中央财政转移支付和地方发债收入。
明确了事权之后，才有可能对地方政府所需财力和发债规模进行估算和控制，才敢大胆地将“发债的前门打开，而不要跳窗子了”。
不少学者长期呼吁中央政府放开地方政府的发债权，让其直面市场。贾康10日对本报记者表示，地方政府融资的发展，在市场经济和分税分级财政体制模式下，有其必然性，目前又加上了“四万亿”项目配套资金的强大需求，对其做出简单禁止是行不通的，所以大思路上应回归大禹治水“堵不如疏”的古老智慧。
贾康建议，当前要“治存量、开前门、关后门、修围墙”，打造一套可控风险和可持续运行的地方“阳光融资”的制度和法纪。
当务之急，一是应强化国家综合部门自上而下对各地融资规模的监督、指导、协调；二是应强化地方各级人大、政协对政府融资的审批与制约；三是应强化金融市场监管部门、审计部门对于政府融资活动的监控、审计。
而实现财力和事权相匹配一直是财政部近几年来的工作重心。在此次政府工作报告中一个不显山露水的表述却让李岷大为高兴：“健全省以下财政管理体制，完善县级基本财力保障机制。”
“这意味着县级政府的事权基本划分清楚，意味事权划分迈出了重要的一步，以后可以逐渐确定乡级、市级和省级等各级政府的职权。”李岷说。
详解地方融资平台风险
地方融资平台的债务到底有多少？到底有哪些风险？两会期间，地方融资平台风险成为代表和委员们热议的焦点问题。
地方融资“绑架”国家？
全国政协委员、交银施罗德基金公司副总经理谢卫递交的题为《关于规范地方融资平台的建议》的提案同样指出，地方政府通过融资平台进行融资存在多项风险，他甚至认为地方融资平台有可能“绑架”国家财政和银行。
一位来自地方融资平台的全国政协委员对《第一财经日报》表示，地方融资平台当前面临的是四大风险：举债规模过大、融资平台数量过多、地方财政违规担保和银行不良贷款的风险。
所谓地方政府投融资平台，是指各级地方政府成立的以融资为主要经营目的的公司，包括不同类型的城市建设投资、城建开发、城建资产公司。
通常的做法是地方政府给予划拨土地、股权等资产，包装出一个从资产和现金流上可以达到融资标准的公司，以实现融资目的，把资金运用于市政建设、公共事业等项目。
而实际上，地方融资平台由来已久，只不过在这一轮应对金融危机的过程让其引发公众和社会的关注。
2008年年底，中央出台四万亿应对金融危机的方案，地方政府面临大量的资金配套的任务，地方融资平台成为主要的融资工具。
对于目前地方融资平台的债务规模尚无权威的官方统计数据，只有5万亿、6万亿和8万亿几种不同的估算。
中金公司日前发布的一份报告认为，2009年底地方政府融资平台贷款余额达到约6万亿至7万亿元，此后还将进一步上升，直到2011年达到峰值，为9.8万亿。
报告认为，从2012年开始，地方政府偿债能力下降较快，潜在风险可能会逐渐显示。地方政府融资平台贷款余额将逐步回落，至2014年为4.9万亿，接近于2008年底的水平。
而至少5万亿的新增债务规模也超过了地方政府一年的财政收入的总额，即其地方财政的负债率已经远远超过了100%。
中金报告认为，鉴于从2012年起偿付本金的余额显著上升，地方政府偿债率将从2009年的12.0%继续逐年上升，至2012年将突破20%的警戒线，为26.6%，之后缓慢回落但继续保持在20%以上，直至2014年下降为19.5%，回落到20%的警戒线以下。
地方政府建融资平台的层级也逐步向下移动，由省级政府向市（地）级、县（市）级移动，甚至集镇、乡村也设立了融资平台。据有关部门的统计，现在有70%的投融资平台是集中在区县级。
在此背景下，地方融资平台的数量急剧扩张至数千，当前业内对此的估算范围在4000家到8000家左右。
区县融资发热
做了大量调研的国务院发展研究中心宏观经济部副部长魏加宁发现，今年以来地方政府投融资平台数量增长非常快，这类融资平台以前主要集中在省级单位，最多在地级市，现在发现大量的区、县以及县级市都有大量的投融资平台。
业内专家指出，这些公司的设立、运作不规范，包括资本金来源、资产的组成以及贷款的使用很不规范。从实际情况来看，受政府财力的限制，政府融资平台的层级越低，其运作越不规范，潜在风险也越大。
一些地方政府出于各种目的，在扩大融资量的同时，尽可能延长融资偿还的期限，把还贷负担转给了后几届政府。
业内人士指出，地方政府往往通过多个融资平台公司从多家银行获得信贷，形成“多头融资、多头授信”的格局，导致地方政府的总体负债和财政担保承诺情况错综复杂，部分地方政府债务管理比较混乱以及各地融资平台在贷款使用上缺乏统一安排和部署等问题。
另外一个风险是地方融资平台融资担保不规范，存在瑕疵。银行为防范贷款风险，通常都会要求借款人提供融资担保。
地方政府为了让融资平台公司能从银行获得贷款，就想方设法向银行出具各种形式的担保，既有地方人大、政府出具的还贷支持性文件，也有地方财政出具还本付息的承诺函，尽管这种做法在法律上有瑕疵但却有一定的普遍性。
银行方面，据两会期间各地银监局的委员和代表透露，中国银监会已把地方融资平台风险列为今年银行业三大风险之首，要求金融机构在最迟6月末打开地方融资平台“资产包”，进行项目还原清理评估。同时，严格控制地方融资平台新增贷款，对违规贷款进行责任追究。
来源:第一财经日报 熊剑锋
