大邑是成都远郊的一个县，距成都市区48公里，位于成都平原与龙门山的交界处，域内平原占22.8%，丘陵占16.7%，山地占60.5%，有著名的旅游景点西岭雪山。山地多、旅游资源丰富、经济发展相对落后，是大邑县的几个主要特点。

大邑县第二轮土地承包中登记的承包地台账面积为36万亩，2009年完成的第二次土地调查中实测出来的面积为51.7万亩，比原来的台账面积增长了43.6%！虽然实测面积大于台账面积是各地的普遍现象，但大邑县的增幅之大实在远非其他地区能比。

怎么会一下子多出来那么多土地呢？原来，第二轮土地承包登记的台账面积是以 “产量亩”计算的，同样一个产量亩，好地产量高，对应的实际面积就少，差地产量低，对应的实际面积就大。这样，以产量亩计算的大小相等的地，意味着在当时有大致相等的粮食生产能力，但对应的实际面积却可能有很大差异。大邑县地处山区，土壤贫瘠，不宜耕作，产量较低，因此每个产量亩对应的实际面积自然就比其他地方要大得多。

然而，随着时代的发展和技术的进步，原来“产量亩”的概念已经不能完全反映每户农民拥有的土地状况了，需要按照“实测亩”──也就是土地的实际面积──来对农民的承包地进行确权。由于原来分地以“产量亩”为单位，同一个村的农民分到的是相同的“产量亩”，而在这次实测中，每个人承包地的实际面积差异往往很大。这就在农民之间引起了极大的矛盾，而且这种情况在各地都很普遍。各户实际耕作面积的较大差异，加上当地把实测面积作为发放补贴的依据，使得大多数地方都难以按照原来实际耕作的土地进行确权。因此，各地在确权的实际操作中，往往都采取了变通的办法。例如，有的地方就采取了先重新划定每个人的田地，按照这个标准确权，但暂时可以不调整土地，约定在几年以后或者土地综合整治时再调整。有的地方甚至连这个约定都没有，随意划定了每个人耕种的田地，只要面积大致平均，使每人都能领到相等的补贴，村民也就非常乐意。但这些做法有一个共同的特点，就是颁发到农民手中的《土地承包经营权证》上所登载的面积以及后面所附的宗地图，都与农民现在实际耕作的田块的面积和位置不相符，这就是所谓的“确空权”的现象。

有没有什么办法化解这个困难，做到“证”和“地”一致，把权确实，真正体现出确权的意义呢？成都市大邑县韩场镇兰田社区就发生了这样一个令人惊喜的确权故事。

韩场镇兰田社区11社，地形比较平坦，在没有减免农业税、耕地还是一种负担的时候，有不少居住在四川偏远地区和当地山区的农民搬迁到这里居住。他们在这里买了老乡的房子，加入了这里的户籍，但长期以来，他们都没有分到承包地。据生产队长（也就是社长）介绍，全社共有52户人家，其中没有耕地的有23人，是一个人地矛盾比较突出的地方。而整个大邑县共有12.7万户，农业人口41.7万人，其中没有耕地的农户有近2000户，无地农业人口2.7万人。

大邑县绝大部分地方在确权之初为了简便，只是按照第二轮承包的登记面积给农民颁证，再把实测比台账增加的面积确为公田，但实际仍有原来的农户耕作，造成了确权地块与农民实际耕作地块出入较大。但这个生产队却没有简单地这样做，而是利用这个机会，重新丈量了全村土地，并根据人口平均分配，再按照调整之后的面积确权。因此，当大邑大部分地区对之前的确权返工的时候，他们已经早早完成了这一任务。据生产队长回忆，当时由他和当地的妇女主任、村民代表一共5人，丈量了3天，之后他又自己计算了15天，最后算出全社的土地总面积和平均每人应分土地面积，为每人7分，并按这个标准组织全社调地。交谈中，这位生产队长给我们看了两本当时的工作笔记，在场的所有调研组成员都为之震惊。这两个本子上密密麻麻的写满了字，一本是全社关于这次确权的会议纪要，里面有关于这次丈量和调地的开会记录，还有所有参会者的签字。另一本是他计算全社土地的草稿，里面有每一个田块的形状、边长和各自对应的面积。虽然使用的计算方法在我们看来是很不精确的，但必须承认的是，这样的计算方式和计算结果得到了全社农民的接受和认可。

这个做法最大的一个亮点就是确了实权，并且按照实测面积颁了证。怎么说呢？虽然中国大多数农村都会每隔几年重新调一次地，而且也会颁发相应的承包经营权证，但这些证书上面的面积都并不是实际土地的大小，而是所谓的“产量亩”；而且地块的位置也没有标注。因此，从之前颁发的承包经营权证上，我们既不能知道农民有多大的土地，也不能知道他们的土地究竟在哪里。而兰田社区在重新丈量、分地的过程中，每条边的长度都是用皮尺丈量出的实际长度，无论以前二轮承包的台账（也就是“产量亩”）面积是多少，确权颁证时都一律以这次测量的实际面积为准。虽然面积的计算方法有些粗糙，但它毕竟和以前以亩产为标准折算成的面积相比准确了很多。同时，兰田社区也利用这次重新丈量的机会，在第二次土地调查成果的基础上，把每户人的地块都标注在地图上相应的位置，这对我国的土地管理和日后可能的土地流转，都是非常重要的基础工作。

说到这里，我们禁不住要问，为什么这种做法能够在当地顺利推进、得到村民的广泛支持？

首先，当地人多地少的现象历来非常突出，第二轮土地承包以来，由于原有家庭人口增加和外来户的迁入，造成了当地有超过10%的人口没有耕地。当地经济不太发达，农民大多非常看重土地，“重新分地”可以解决当地长期存在的严重的人地矛盾，使当地大量无地、等地人员分得土地，因此这个提议得到了广泛的支持。

其次，当地有非常强有力的生产队长，威望高，执行力强。在调研中我们得知，这个生产队长工作能力很强，同时兼任两个社的生产队长，而且吃苦耐劳、雷厉风行，是当地勤劳致富的典型，在百姓当中威望很高。由于调地涉及到方方面面的利益，必然有不同意的农户，特别是原有土地比较多的农户。即使超过2/3的村民投票同意调地，可是真要涉及到应退地农民时，能否把村民决议切实执行下去，这还是跟生产队长的工作能力有很大的关系。

再次，在广大农村，特别是经济不太发达的地区，平均主义的传统仍然非常深。“不患寡而患不均”，在改革开放三十多年后的今天，人民公社时期的经济秩序安排虽然已经改变，但这种平均化的思想仍然相当程度上延续在农民的思想观念中。兰田社区的确权工作之所以进展顺利，几乎没有出现类似其他地方那样各种复杂的矛盾，一个很重要的原因就是经过了重新分地，每个人的土地面积都比较平均，每个人领得的补贴（注：成都市对耕地的补贴是按照实测面积发放的）也基本相同，因此农民之间矛盾较小。相反，在其他没有重新分地的地区，之所以没有确实权而确了“空权”，一个主要的原因就是当年分地是按产量亩分的，土地肥瘦不同，对应的实际面积也不同，现在若按照实测面积颁证发补贴，每个农民的土地面积就相差很大，领到的补贴也差很多，这种不平均自然会引起很多不满，导致矛盾突出，无法确实权，没办法，只好确“空权”，这样虽然与自己实际耕作的地块不符，但总算大小比较平均，农民反而能够接受。

最后，当地种植的主要是粮食作物，生长周期短，秋季收割后一般就可以调整土地，不像种植花卉苗木的园地，不栽种到一定年限，就不能完全体现出经济价值，这样就难以在短时间内调地。此外，当地经济不发达，土地的经济效益较差，即使一些土地面积稍有出入的，农民往往也不太计较，只要大体差不多，一般都能够接受，因此也就比较容易调整土地。

可是，反过来，为什么像兰田社区这样的做法在整个成都市的试点当中并不多见呢？正如前面所说，兰田社区的做法之所以行得通，是有四点条件的，缺少任何一个，就很难推行。例如，有的地方生产队长威信不高，他就很难有效组织全队人员来分地。再比如，有的地方土地价值很高，有的地方种植是多年生的花卉苗木，这里的农民就不会轻易同意调整土地，重新分地必然会引发更大的社会矛盾。

但需要注意的是，我们的根本目的是要确权，而不是分地。“重新分地”既不是确权的目的，也不是确权的必要手段。确权的初衷是要对农民现有承包地的耕作情况给予承认，并将这种权利固化下来。兰田社区通过重新分地，化解了人地矛盾，从而顺利进行了确权，而且确了实权，这自然是难能可贵的。可是这种做法也非常不容易，特别是像开会、测量、调地、做思想工作、解决纠纷等需要的人力、协商、制度、执行、监督等方面的隐形成本，在某些地方可能就会高得不能承受。

之前的文章中已经提到，确“实权”对促进农村土地流转、提高农民财产性收益有重要意义，但这是不是一定要通过“重新分地”这样高成本的方式来实现呢？其实，每个地方有每个地方的特点，他们都在根据自身的情况寻找成本最低的确权方式。最后具体用的什么办法，往往是各有各的智慧，很难说谁的更加高明。但只要记住“确实权”一条，就是殊途同归。

兰田社区还有一些值得我们继续关注的地方。例如，这次确权当中，丈量工具的简陋、面积计算方式的简单，会不会在以后的流转或土地征用中造成问题？又如，在把土地面积由平方米折算成亩时，兰田社区按照当地习惯，以“古亩”（即753平方米=1亩）的标准进行换算，这与667平方米为1亩的标准计量是有差异的，这又会不会给将来的流转埋下隐患？还有，有的人家因为当时地里庄稼没有成熟而约定收割后再进行调地，他们到时能不能顺利进行调整？这次确权以后，颁发的是年限为“长久”的承包经营权证，而在农民强烈的平均主义意识下，以后再遇到新增人口带来的土地问题，又会怎么解决？也正是因为这些问题，都还要实践来做出回答，我们才会持续关注那些土地改革中一点一滴微不足道的变化，记录中国土地改革中不为人知的历程。

--来源:21世纪经济报道  韩思怡